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2007-3-29 北京青年報/ 楊青
我國電力裝機容量及年發電量已連續十年居全球第二
如何對中國電力行業進行監管？如何制約電力企業的壟斷行爲，限制企業隨意提高價格和降低服務質量？如何對電價、用電質量和電力投資進行有效監管？28日，由電監會、財政部、世界銀行聯合發佈的《中國電力監管機構能力建設研究報告》指出，目前存在電力行業政策制定和監管職能不分，規劃審批與投資監管職責混淆，電價監管職責配置不當，電力企業存在成本模糊，電源結構與環境矛盾突出，供電可靠性不高、服務質量較差等市場化較低現象。這成爲中國電力六大軟肋。
《報告》建議，爲了解決以上問題，在出臺新《電力法》的基礎上，儘快建立一個電力行業政策制定部門——能源部，並逐步調整價格制定職能，成立專門的反壟斷機構與電監會聯合辦公。而隨著天然氣消費的增長以及對經濟社會發展影響的逐步加大，中國應該借鑒國際經驗（特別是英國和美國的經驗），考慮將電力工業和天然氣行業的監管機制整合，並逐步建立一個更爲全面的能源監管機構。
■電力行業效率較低
《報告》顯示，過去20年裏，中國電力工業取得了巨大進步。電力裝機容量及年發電量已連續十年居全球第二。但目前中國電力行業績效依然存在問題，如效率較低。中國電力工業“高投入、高消耗、低效率”的問題較爲突出。目前，中國每千瓦時平均煤耗比發達國家高50克標準煤，火電廠耗水率每千瓦時比國際先進水平高出四成多，主要電力企業勞動生産率不到世界先進水平的1/3。電力企業主輔事實上不分的問題普遍存在，成本模糊、籠統，不能有效控制，交叉補貼和關聯交易不可避免，極大地降低了效率。
其次，中國電源結構不合理，截至2005年發電總裝機容量中，火電、水電、核電比例分別爲75.6%、22.9%和1.35%，核電、風電、太陽能發電等非化石能源所占比重很小。這樣的電源結構使電力發展與資源、環境的矛盾日益突出。
此外，供電設施裝備水平較低，供電可靠性不高，服務質量較差。中國城鄉供電設施特別是農村供電設施裝備水平普遍較低，供電服務由於缺乏競爭壓力的約束和必要的行爲監管，隨意性較大，導致供電可靠性不高，服務質量較差。由於電力法律法規建設滯後，行業規劃和産業政策薄弱，電力供應時而過剩，時而嚴重短缺。
《報告》認爲，中國電力市場市場化程度低，電力企業外部市場壓力不夠，內部深化改革、挖掘潛力、提高服務質量和水平的動力明顯不足。
■建議成立能源部門
在談到對中國電力職能監管的建議時，這份由國內外17位專家組成的核心小組共同完成的《報告》提出，中國已經有了專責的電力監管機構，但中國還沒有專門的負責制定能源或電力行業綜合政策的部級機構。
《報告》建議，在改革國家發改委能源局、價格司等相關機構職能配置的基礎上，統籌考慮，儘快成立一個能源政策機構——能源部，其主要責任是爲中國能源部門的可持續發展制定相關政策、發展戰略和規劃；協調電力與一次能源如煤炭、石油和天然氣的發展，保障能源供應安全；負責起草有關電力法規，制定電價政策等有關指導電力監管的政策。但該建議同時指出能源部不能既制定基本規章，又作爲這些規章的執行者。
■違規國企公開通報
在《報告》中，專家主張對國有電力企業採取特殊方法。首先，如把成本、收入等參數與“基準”資料進行對比，或者限制收回成本的程度，而不要直接採取利潤刺激來提高效率。
其次，對違規企業予以公開通報，一般情況下，由於國有企業經理人對個人聲譽比經濟處罰更爲在意和關注，這一舉措可以直接影響經理人的任免。
再次，對被監管的國有企業高級管理人員進行資格認定，參與其職務任命。從衡量專業能力和經營績效的角度來看，監管機構可能更直接地瞭解什麽人更適合被監管企業的高級管理職位，更直接地瞭解有關人員管理企業的才能、專業能力和經營績效。
最後，監管對被監管國有企業高級管理人員的薪酬水平。爲合理制定和控制成本，避免消費者不合理的負擔，平衡電力企業經營者和用戶之間的利益關係，監管機構應該對被監管的國有電力企業員工尤其是高級管理人員報酬的最高額度做出限制。
專家預測 未來一年電價將上漲
《報告》預測，未來12個月內，由於近期電力需求增加，燃料（特別是煤）價格持續上漲，發電電價將有一定程度的持續上漲，各省存在一定差異。零售電價的平均水平將整體上升，儘管不同季節、不同時段會有差別。這主要是因爲過去的零售電價中發電成本占了很大比例，而電網所占比例有限。根據新的電價政策，預計電網公司的利潤將有所增加。
根據有關價格調整政策，消費者價格應更能反映成本，零售電價的結構將發生變化。至於遠期電價，《報告》指出，“國家發改委的官員告訴我們，他們認爲，政府決定的發電容量電價和市場決定的電量電價兩者相結合的改革僅僅適用於過渡階段，從長遠來看，兩個因素都可以由市場來決定。”
從目前全國的零售電價情況看，2005年全國平均零售電價爲每度0.5元，海南、上海和廣東的平均電價最高，均超過每度0.6元。貴州和青海平均電價最低，約爲每度0.35元。
我國電力裝機容量及年發電量已連續十年居全球第二
如何對中國電力行業進行監管？如何制約電力企業的壟斷行爲，限制企業隨意提高價格和降低服務質量？如何對電價、用電質量和電力投資進行有效監管？28日，由電監會、財政部、世界銀行聯合發佈的《中國電力監管機構能力建設研究報告》指出，目前存在電力行業政策制定和監管職能不分，規劃審批與投資監管職責混淆，電價監管職責配置不當，電力企業存在成本模糊，電源結構與環境矛盾突出，供電可靠性不高、服務質量較差等市場化較低現象。這成爲中國電力六大軟肋。
《報告》建議，爲了解決以上問題，在出臺新《電力法》的基礎上，儘快建立一個電力行業政策制定部門——能源部，並逐步調整價格制定職能，成立專門的反壟斷機構與電監會聯合辦公。而隨著天然氣消費的增長以及對經濟社會發展影響的逐步加大，中國應該借鑒國際經驗（特別是英國和美國的經驗），考慮將電力工業和天然氣行業的監管機制整合，並逐步建立一個更爲全面的能源監管機構。
■電力行業效率較低
《報告》顯示，過去20年裏，中國電力工業取得了巨大進步。電力裝機容量及年發電量已連續十年居全球第二。但目前中國電力行業績效依然存在問題，如效率較低。中國電力工業“高投入、高消耗、低效率”的問題較爲突出。目前，中國每千瓦時平均煤耗比發達國家高50克標準煤，火電廠耗水率每千瓦時比國際先進水平高出四成多，主要電力企業勞動生産率不到世界先進水平的1/3。電力企業主輔事實上不分的問題普遍存在，成本模糊、籠統，不能有效控制，交叉補貼和關聯交易不可避免，極大地降低了效率。
其次，中國電源結構不合理，截至2005年發電總裝機容量中，火電、水電、核電比例分別爲75.6%、22.9%和1.35%，核電、風電、太陽能發電等非化石能源所占比重很小。這樣的電源結構使電力發展與資源、環境的矛盾日益突出。
此外，供電設施裝備水平較低，供電可靠性不高，服務質量較差。中國城鄉供電設施特別是農村供電設施裝備水平普遍較低，供電服務由於缺乏競爭壓力的約束和必要的行爲監管，隨意性較大，導致供電可靠性不高，服務質量較差。由於電力法律法規建設滯後，行業規劃和産業政策薄弱，電力供應時而過剩，時而嚴重短缺。
《報告》認爲，中國電力市場市場化程度低，電力企業外部市場壓力不夠，內部深化改革、挖掘潛力、提高服務質量和水平的動力明顯不足。
■建議成立能源部門
在談到對中國電力職能監管的建議時，這份由國內外17位專家組成的核心小組共同完成的《報告》提出，中國已經有了專責的電力監管機構，但中國還沒有專門的負責制定能源或電力行業綜合政策的部級機構。
《報告》建議，在改革國家發改委能源局、價格司等相關機構職能配置的基礎上，統籌考慮，儘快成立一個能源政策機構——能源部，其主要責任是爲中國能源部門的可持續發展制定相關政策、發展戰略和規劃；協調電力與一次能源如煤炭、石油和天然氣的發展，保障能源供應安全；負責起草有關電力法規，制定電價政策等有關指導電力監管的政策。但該建議同時指出能源部不能既制定基本規章，又作爲這些規章的執行者。
■違規國企公開通報
在《報告》中，專家主張對國有電力企業採取特殊方法。首先，如把成本、收入等參數與“基準”資料進行對比，或者限制收回成本的程度，而不要直接採取利潤刺激來提高效率。
其次，對違規企業予以公開通報，一般情況下，由於國有企業經理人對個人聲譽比經濟處罰更爲在意和關注，這一舉措可以直接影響經理人的任免。
再次，對被監管的國有企業高級管理人員進行資格認定，參與其職務任命。從衡量專業能力和經營績效的角度來看，監管機構可能更直接地瞭解什麽人更適合被監管企業的高級管理職位，更直接地瞭解有關人員管理企業的才能、專業能力和經營績效。
最後，監管對被監管國有企業高級管理人員的薪酬水平。爲合理制定和控制成本，避免消費者不合理的負擔，平衡電力企業經營者和用戶之間的利益關係，監管機構應該對被監管的國有電力企業員工尤其是高級管理人員報酬的最高額度做出限制。
專家預測 未來一年電價將上漲
《報告》預測，未來12個月內，由於近期電力需求增加，燃料（特別是煤）價格持續上漲，發電電價將有一定程度的持續上漲，各省存在一定差異。零售電價的平均水平將整體上升，儘管不同季節、不同時段會有差別。這主要是因爲過去的零售電價中發電成本占了很大比例，而電網所占比例有限。根據新的電價政策，預計電網公司的利潤將有所增加。
根據有關價格調整政策，消費者價格應更能反映成本，零售電價的結構將發生變化。至於遠期電價，《報告》指出，“國家發改委的官員告訴我們，他們認爲，政府決定的發電容量電價和市場決定的電量電價兩者相結合的改革僅僅適用於過渡階段，從長遠來看，兩個因素都可以由市場來決定。”
從目前全國的零售電價情況看，2005年全國平均零售電價爲每度0.5元，海南、上海和廣東的平均電價最高，均超過每度0.6元。貴州和青海平均電價最低，約爲每度0.35元。
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